关于集体经营性建设用地的政策依据包括如下文件：

（1）《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发〔2014〕71号，2015年1月1日起实施）

（2）《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（2015年2月27日起实施，期限至2019年12月31日）

（3）《全国人民代表大会常务委员会关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》（2017年11月5日起实施）

（4）《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（财税（2016）41号，2016年4月18日起实施，期限至2020年12月31日）

（5）《财政部、国土资源部关于继续执行农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金有关政策的通知》（财税（2017）95号，2018年1月1日起实施）

（6）《财政部、自然资源部关于延长农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金政策期限的通知》（财税（2019）27号，2019年3月12日起实施）

（7）《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》（银监发〔2016〕26号，2016年5月13日起实施，期限至2019年12月31日）

（8）《中国银监会办公厅、国土资源部办公厅关于延长农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作试点期限的通知》（银监办发〔2017〕174号，2017年12月29日起实施）

（9）《中国银保监会办公厅、自然资源部办公厅关于延长农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作试点期限的通知》（银保监办发（2019）27号，2019年2月13日起实施）

（1）《北京市大兴区人民政府关于印发大兴区农村集体经营性建设用地入市试点工作方案的通知》（京兴政发（2015）32号）

（2）《北京市大兴区人民政府办公室关于印发大兴区统筹协调推进农村集体经营性建设用地入市与土地征收制度改革试点工作方案的通知》（京兴政办发〔2017〕36号）

（3）《关于进一步加强研发、工业项目监管有关问题的通知》（京国土(2010)480号，2010年10月1日起实施）

（4）《关于进一步加强产业项目管理的通知》（市规划国土发[2017]121号，2017年4月19日起实施）

（5）《北京市新增产业的禁止和限制目录（2015年版）》（2015年8月17日起实施）

（1）《佛山市南海区佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市管理试行办法》（以下简称“南海区办法”，南府〔2015〕50号,2015年12月11日起实施）

（2）《佛山市南海区农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金与税费征收使用管理试行办法》（南府函〔2015〕149号，2015年12月11日起实施）

（3）《佛山市南海区农村集体经营性建设用地产权登记管理试行办法》（南府〔2017〕47号，2017年12月8日起实施）

（4）《常州市武进区农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行》（以下简称“武进区办法”，2017年2月21日起实施）

（5）《郫都区农村集体经营性建设用地入市规定》（以下简称“郫都区办法”，2017年5月9日起实施）

（6）《天津市蓟州区农村集体经营性建设用地入市试点管理办法（试行）》（以下简称“蓟州区办法”， 蓟州政发〔2017〕10号2017年5月19日起实施）

根据中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称“《工作意见》”）及各配套政策、地方政策，允许入市的集体建设用地的范围确定为“农村集体经营性建设用地”。根据《工作意见》、《农村集体经营性建设用地土地增益收益调节金征收使用管理办法》、《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》的规定，“农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。”

另外，根据对大兴区自然资源部门的咨询，大兴区范围内的农村集体经营性建设用地土地用途还需要满足《北京市新增产业的禁止和限制目录（2015年版）》的限制。从各地方政策可以看出，各地均严格禁止将农村集体经营性建设用地改为住宅用地进行使用。

除土地用途限制外，权属清晰且无争议及无限制，土地补偿到位，入市地块符合各项规划文件是集体经营性建设用地入市须要满足的基本条件。

集体经营性建设用地入市作为一项村民集体重大事项，程序上各地也规定应当按照《村民委员会组织法》、《中华人民共和国农民专业合作社法》等法律法规进行集体决策，如天津市《蓟州区办法》第二十四条规定，各项建设用地入市事项均须由村股份经济合作社（村经济合作社）成员会议或成员代表会议按一事一议的要求形成决议，到会成员占应到会成员的三分之二以上，且通过人数达到应到会成员的三分之二以上方有效。

上述规则，在本次《土地管理法》修订的第63条中均有所体现。

根据试点政策，农村集体经营性建设用地所有权人即可出让建设用地使用权。该出让人在各地方政策中被称为“入市主体”。

根据《武进区办法》的规定，农民集体是农村集体经营性建设用地的入市主体并享有其所有权。集体经济组织作出《集体经营性建设用地入市决议》并经规划、国土等部门审核，政府批准后，方可进行入市程序。

根据广东省佛山市《南海区办法》的规定， 农村集体经营性建设用地使用权出让，是指村（居）集体经济组织以土地所有者的身份将农村集体经营性建设用地使用权在一定年限内让与土地使用者，由土地使用者向村（居）集体经济组织支付土地出让价款的行为。

较为特殊的是北京市大兴区的规定。根据《大兴区农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》的规定，北京市大兴区采取镇级统筹的方式申报入市，以镇级土地股份合作社、镇集体经济组织为入市申报主体。具体由各村集体经济组织以土地入股的方式组建具有市场法人资格的镇级土地联营公司（股份合作社），并由各村集体经济组织通过民主表决的方式全权委托镇级土地联营公司代表行使土地所有权，国土部分将集体经营性建设用地确权登记至镇级土地联营公司名下，由其作为入市申请人及土地使用权出让人。

集体经营性建设用地入市流转试点期间，各试点地区的入市流程均不尽相同，以下我们以北京市大兴区印发的《大兴区农村集体经营性建设用地入市试点工作方案的通知》（以下简称《大兴区通知》）为例进行论述。根据《大兴区通知》规定，农村集体经营性建设用地入市共分为前期准备、整理开发、入市交易和项目建设四个阶段。

由各镇政府根据大兴区土地利用总体规划、城市规划等编制并报批实施方案和控制性详细规划，指定统筹方案；各集体以土地入股等方式组建具有独立市场法人资格的镇级土地联营公司，该公司作为农村集体经营性建设用地入市实施主体，社会资本不得入股；由各村召开集体经济组织成员大会，通过民主表决，全权委托镇级土地联营公司代表各集体经济组织行使所有权。

由联营公司组织进行勘测定界、编制土地腾退政治实施方案，方案经镇政府审查后报区国土分局组织相关部门审核，通过后由区政府批准实施方案。之后，由联营公司办理规划、预审、立项等手续，自然资源部门为联营公司进行确权登记，由联营公司实施地块整治，并在取得土地复垦验收批复后向自然资源部门提出入市申请。

在联营公司提出入市申请后，经过镇、区级各部门及区政府审批后，由区规划部门下发规划条件，区政府批准地块入市文件。自然资源部门征求区环保局、发改委、经信委和产促中心意见后编制出让方案及上市文件。入市地块应当通过招拍挂方式公开出让，在签订土地出让合同并支付相应价款后，将建设用地使用权登记至受让方名下。

项目建设以建设单位为主体，办理各项手续，并向建设单位核发不动产权属证明。

根据中央关于农村集体经营性建设用地入市改革试点精神，农村集体经营性建设用地使用权应当与国有建设用地使用权“同权同价”，因此农村集体经营性建设用地使用权可通过包括转让、出租、作价入股、抵押等方式进行处置。但由于农村集体经营性建设用地在所有权、用途等方面的特殊性，各地方政策对于农村集体经营性建设用地使用权转让问题上作出了一定限制，各地区政策均有差异。

在武进区提供的样本合同中，农村集体经营性建设用地使用权转让须要获得出让人的同意。根据《南海区办法》，农村集体经营性建设用地使用权转让应根据原出让合同的约定确定，原出让合同未约定的，须经村（居）集体经济组织表决确定。

各地区在投资开发强度的方面对于集体经营性建设用地的转让条件规定，类似于《房地产管理法》第39条的规定，即支付全部土地使用权出让金并取得土地权属证书，及满足25%的投资强度要求。如《郫都区办法》第三十一条，农村集体经营性建设用地使用权转让的前提条件为：1、支付全部土地价款；2、按照规定缴纳土地增值收益金及其他税费；3、按照合同约定进行建设，除土地价款外的建设投资达到合同约定总投资的25%或开发建设面积达到三分之一；4、按照批准的用途和规划条件实施建设。《蓟州区办法》规定的前提条件为：1、按照批准的用途和规划条件使用土地；2、集体经营性建设用地使用权人开发总面积达到三分之一或已投资额占总投资额百分之二十五。

除上述规定外，各地区从产业政策的角度对农村集体经营性建设用地使用权转让也有一定的限制。如大兴区即参照北京市产业政策文件《关于进一步加强研发、工业项目监管有关问题的通知》、《关于进一步加强产业项目管理的通知》的规定对农村集体经营性建设用地使用权转让进行管理，规定其转让应当取得市政府的批准。

上海市松江区、浙江省湖州市德清县、广东省佛山市南海区、四川省成都市郫县、贵州省遵义市湄潭县、甘肃省定西市陇西县六个试点地区同时作为建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点，故其对集体经营性建设用地分割转让的问题也有更为明确的规定：

根据《南海区办法》，“农村集体经营性建设用地产业载体项目”可以分割登记、分拆销售。其分拆销售的前提条件是：1、被认定为“农村集体经营性建设用地产业载体项目”：建设项目应当符合规划、面积、容积率等限制并向相关部门申请，并经区人民政府批准；2、与国土部分签订土地开发协议；3、符合商品房预售许可申请的条件、办理预售申请并取得预售许可证明。天津市蓟州区自然资源部门发布的土地出让公告中注明，土地出让后，必须经出让人同意才能进一步分割转让。

《浙江省德清县关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的实施方案》中规定，允许具备条件的工业、仓储、商业（办公）用地使用权分割转让，促进用而未尽、闲置低效存量土地盘活利用。建设用地使用权分割转让行为应当从其合同约定，合同中无限制约定的，经发改、经信、建设、规划、消防和国土资源等部门审核批准后，允许分割转让；分割转让地块应具备独立分宗条件。商业（办公）用地分割转让涉及房产的，应当按幢、层、套（间）作为最小分割单元转让。工业、仓储等产业用地，分割转让地块的后续利用必须符合原定的产业类型条件或经发改、经信等部门重新审核认定。涉及集体经营性建设用地使用权分割转让的，应征得集体经济组织同意。其他试点地区尚未公示其试点方案。

北京市大兴区并未出台关于集体经营性建设用地土地使用权再次分割转让的相关文件。但根据对国土资源局大兴分局利用科的电话咨询，现关于集体经营性建设用地分割转让事项适用北京市关于产业项目管理的相关政策，具体适用文件为《关于进一步加强研发、工业项目监管有关问题的通知》及《关于进一步加强产业项目管理的通知》（以下简称121号文，2017年4月19日起实施）。根据121号文的规定，所谓产业项目是指规划用途为科研、工业、酒店、旅游、文化、娱乐等的项目，产业项目应当严格按照规划用途组织设计、开发建设及使用，未经批准不得转让和分割销售；严禁擅自改变项目规划用途作为居住使用；通过招拍挂方式取得土地的产业项目，规划自然资源部门要在土地出让合同中约定建筑使用功能、土地转让条件、项目单位自用自持建筑面积比例、项目用地退出的条件，严格后期监管。另外，根据121号文的规定，产业项目的买受人应为具备相应条件的企事业单位、社会组织或个人。

根据《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）的第五条规定，在符合规划、用途管制、依法取得的前提下，以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。其第三条规定，允许开展抵押贷款的农村集体经营性建设用地仅限于国家确定的入市改革试点地区。根据对各银行的电话咨询，能否利用集体经营性建设用地土地使用权进行融资，需要凭开户账号去各开户行具体咨询。

由于目前国有建设用地土地流转环节所征收的土地增值税、契税等所针对的均为国有建设用地的土地使用权转让行为，因此针对农村集体经营性建设用地使用权入市出让转让，相关主管部门制定了土地增值收益调节金的特殊规则。

根据《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（下称“《增值收益调节金暂行办法》”）的规定，农村集体经济组织通过出让、租赁、作价出资（入股）等方式取得农村集体经营性建设用地入市收益，以及入市后的农村集体经营性建设用地土地使用权人，以出售、交换、赠与、出租、作价出资（入股）或其他视同转让等方式取得再转让收益时，向国家缴纳调节金。调节金原则上由农村集体经营性建设用地的出让方、出租方、作价出资（入股）方及再转让方缴纳，按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收。另外，根据《增值收益调节金暂行办法》，除与土地增值收益相对应的调节金外，须再按成交价款的3%-5%征收与契税相当的调节金。具体比例由试点县参照所在地省级人民政府及其部门规定的契税适用税率确定，该等与契税相当的调节金由土地受让方缴纳。现大兴区采用的调节金比例为8%-30%，如西红门镇地块的调节金比例为12%。根据上述办法第十三条，调节金缴纳凭证为农村集体经营性建设用地入市和再转让办理不动产登记的要件。

值得关注的是，2019年7月16日财政部、国家税务总局已经就《中华人民共和国土地增值税法（征求意见稿）》进行了公示，该征求意见稿中将土地增值税征收的范围扩展至“……（二）出让集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物，或以集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物作价出资、入股。”该修改显然是为了配合土地管理法中针对集体经营性建设用地入市的修订。同时，在该征求意见稿的说明中也表明，在将土地增值税征收范围扩展后，将取消目前对集体土地房地产出让转让所征收的土地增值收益调节金。

通过以上比较及论述可以得出如下几个结论:

注释：

1、http://www.mnr.gov.cn//dt/ywbb/2019

08/t20190827_2462251.html 最后访问日期：2019年8月27日。