【问题的由来】

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”由于对该规定的理解不统一，实践中，对于集体土地先征后用情况下，地上房屋的补偿标准问题一直存有争议。

【不同观点】

一种观点认为，集体土地虽然已经被征收，但由于《土地管理法》等相关法律法规对集体土地征收补偿的问题有明确规定，故仍应当按照集体土地标准予以补偿。

另一种观点认为，在集体土地先征后用，尤其是二者时间间隔较远的情况下，房屋所在地区已被纳入城市规划区的，往往是该地区已经城市化，土地性质事实上已变为城镇国有土地。在此情况下，为保障被征收人的安置利益，应当按照国有土地上的房屋标准予以补偿。

【裁判思路与裁判规则】

对于农村集体土地被征用后地上房屋的补偿问题，《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》指出：“行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。”在该批复针对的请示案件中，涉案土地被征收的时间是1994年，而安置补偿时间为2003年。其间，涉案房屋所在的土地已经纳入城市规划区。为保障被征收人的合法权益，该批复确立了此类情况参照城市房屋予以补偿的原则。此后，该批复虽然失效，但其所确立的集体土地征收后，地上房屋没有及时补偿情况下的补偿原则，被《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》所吸收，该规定第十二条第二款进行了更加明确的规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”该规定中,对集体土地上房屋适用城市房屋标准补偿的关键有三：

一是“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿”。这里的“未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿”不能简单地从字面上理解为没有支付安置补偿款，或是进行住房安置。而应当理解为有关部门在征收集体土地的同时，没有制定并发布安置补偿方案，即土地征收工作与安置补偿工作未在同一征收程序中完成，从而使得本该在一个程序中“齐步走”的工作，形成了“两步走”的情况。当然，在没有安置补偿方案的情况下，一般而言也就不存在对被征收人的安置补偿。

二是“补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区”。在土地已经被征收，而没有安置补偿的情况下,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,意味着被征收的土地已实际上经转变成为国有土地,为了充分保障被征收人的居住生活水平不降低,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,应予支持。

三是“应当扣除已经取得的土地补偿费”。《土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”据此，集体土地征收过程中，土地补偿的归属和地上附着物补偿的归属并非同一主体。这就有可能导致虽然没有对作为地上附着物的房屋进行补偿，但征收部门已经向村集体支付土地补偿费的情况出现。而此时，如果对房屋所有权人按照国有土地上房屋的标准进行补偿，则由于国有土地房屋的价值本身包含土地的价值，就会出现同一土地两次补偿的情况。因此，该条还要求扣除已经取得的土地补偿费。这也是考虑到了集体土地与国有土地上房屋价值及相应的补偿方式的差异而作出的规定。

【需注意的问题】

上文我们说到，适用本条的前提，是土地征收工作与安置补偿工作未在同一征收程序中完成，形成了“两步走”的情况。如果土地征收工作与安置补偿工作系在同一征收行为中完成,也就是说，征收部门在作出征收决定的同时,一并制定了相应的安置补偿方案并公布执行,只是因为各种因素导致安置补偿过程较长,时间间隔较大,安置补偿工作未能及时完成，则通常情况下即便安置补偿时涉案土地已经被纳入城市规划区,由于这一事实无法改变安置补偿所针对土地的集体土地性质，因此，只能综合考虑征收人在迟延补偿问题上是否存在过错、案涉土地的区块地价有无调整等因素,在已经公布的集体土地安置补偿方案所确定的补偿标准基础上，通过增加利息、调整基础地价等方式对被征收人的补偿进行适当调整,而不宜从根本上改变补偿标准，对案涉土地适用国有土地标准进行补偿。

【相关案例】

衡某诉五河县人民政府

（以下简称五河县政府）行政赔偿案[①]

基本案情：衡某系城关镇衡台社区居民，在该社区环城北路东段路北有自己的承包地。因五河县漴河及周边区域CH06、CH07地块旧城改建项目需要，2011年11月29日，五河县政府作出《五河县人民政府房屋征收决定书》及《五河县人民政府房屋征收公告》，确定房屋征收部门为五河县住房和城乡建设局。同年12月10日，五河县住房和城乡建设局出台了《五河县CH06、CH07地块及周边区域国有土地上房屋征收与补偿方案》。衡某所承包地块中有0.84亩现已经成为漴河绿化东岸景观的一部分，五河县政府征收上述土地的行为已经生效的行政判决确认违法。衡某起诉要求对涉案土地按照国有土地进行赔偿。

裁判摘要：本案中，案涉土地虽然划归城市规划范围内，但一直未被征收，其集体土地性质仍未改变，而土地征收时，征收部门已经同时对补偿问题作出处理。故再审申请人要求按照国有土地进行赔偿的诉讼请求没有事实和法律依据。原审法院的据此判决按照相关标准予以补偿，并无不当。

【问题的由来】

《土地管理法》第四十七条规定，征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地承包经营权人经发包方同意将家庭承包经营的耕地部分转让给本村村民并签订了转让契约（但未办理转让登记）。在此情况下，征地过程中，是原土地承包经营权人还是受让人参与征地补偿分配，土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费分别应该补偿给谁？这一问题实践中存在争议。

【不同观点】

一种观点认为，土地承包经营权转让后的受让方无权享有征地补偿款。主要理由是农村土地应归本集体成员集体所有，承包人无权转让其承包地。即使双方签订了转让契约，但受让方并未与发包方重新签订承包合同，其与发包方没有形成新的承包关系，不是土地承包经营权人。且涉及的土地承包经营权尚登记在转让方名下，故受让方不享有承包经营权人的地位，无权享有土地的征收补偿费用。

另一种观点认为，土地征收补偿包括对土地承包经营权的补偿，土地承包经营权人有权享有相应的土地补偿费。根据《物权法》的规定，家庭承包的土地承包经营权为用益物权，且该物权变动未采用登记生效主义，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。2018年修正的《农村土地承包法》第三十四条规定：“经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”土地承包经营权人经发包方同意将家庭承包经营的耕地部分转让给第三方并签订了转让契约后，作为用益物权人，受让方有权利参与征收补偿分配。

还有一种观点认为，征地补偿款的分配不能笼统而言，要根据其法律定义和农村集体经济组织经村民民主程序确定的分配规则来确定谁能参加征地补偿分配。尤其现在“三权分置”改革过程中，土地经营权已经入法，实践中更多发生的是土地经营权转让而非承包经营权转让。但毋庸置疑的是，受让方能够获得归其所有的地上附着物以及耕种的农作物的青苗补偿费。

【裁判思路与裁判规则】

本书原则同意第三种观点。该问题包含了几个比较复杂的问题：

一是土地承包经营权的转让问题。2003年3月1日施行的《农村土地承包法》（已修正）第四十一条规定“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”2018年修正后，该条内容保留并调整修改为第三十四条:“经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”实际上，农村土地承包经营权转让意味着旧承包关系的终止和新承包关系的开始。

根据《物权法》第一百二十七条的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。也即土地承包经营权作为一项不动产物权，并未采用登记生效主义，因此是否登记，并不影响该物权的变动。土地承包经营权人经发包方同意与受让人签订转让契约后，可视为发包方对该转让行为以及与受让人确立新的承包关系的认可。《物权法》第一百二十九条规定，土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。因此，土地承包经营权变动，登记并非生效要件，而仅为对抗要件。受让人由此合法取得了该项土地承包经营权，成为新的承包经营权人，且其身份为集体经济组织成员，如遇自己的承包土地被征收，有权根据经村民民主程序确定的征地补偿费用分配方案参与征地补偿分配。

二是涉及土地所有权和承包经营权“三权分置”的改革问题。所谓“三权分置”，是针对农村土地之前的两权，即土地所有权和承包经营权作出进一步延伸和分解，将承包经营权分置为承包权和经营权，承包权属于村民，经营权成为村民可以流转的权属。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》正式提出，深化农村土地制度改革的基本方向是落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。2016年10月，中办、国办联合下发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，“三权分置”改革进入具体落实阶段。2018年12月29日全国人大常委会修改通过的《农村土地承包法》第三十六条专门规定：“承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。”至此，土地经营权正式入法。修改后的《农村土地承包法》施行后，实践中更多发生的是土地经营权转让而非承包经营权转让。

“三权分置”改革的核心问题是家庭承包的承包户在经营方式上发生转变，即由农户自己经营，转变为保留土地承包权，将承包地流转给他人经营，实现土地承包权和土地经营权的分离，农户保留土地承包权。这就改变了原先的一旦土地承包经营权转让，原土地承包关系终止，原土地承包经营权人即退出承包关系的局面，最大限度地保障了农村土地承包经营权权益的实现。同时，取得土地经营权的主体不必一定是集体经济组织成员，经营权权利属性究竟是物权、债权抑或第三种权利目前尚存争议，但从修改后的《农村土地承包法》的规定来看，更多的是以用益物权在规范和管理。修改后的《农村土地承包法》施行后，我们应认真区分土地承包经营权转让合同和土地经营权流转合同。如果是后者，因受限于经营权受让人的身份及其经营权权利本身的属性问题，经营权流转受让人一般情况下不能参与征地补偿分配，但地上附着物以及青苗补偿费则要根据实际情况考虑被补偿主体，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。对此，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条第二款也规定:“承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。”

三是涉及征地补偿分配问题。《土地管理法》第四十七条规定：“……征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……”《土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；……需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用……”实践中，土地被征收后，除地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有外，土地补偿费、安置补助费都是支付给农村集体经济组织统一分配。由于土地资源的有限性，农村集体经济组织或村（组）通常将土地补偿费与安置补助费揉在一块，经村民民主程序决策确定被安置人口，形成分配方案，然后分配给村民，后再统一调整本集体农业承包地。农村集体土地所有权的性质，决定了农村集体土地征地补偿款是对全体集体经济组织成员的补偿，土地共有人应共同享有，土地征地补偿款的分配就应由全体集体经济组织成员共同参与分配。因此，能否享受土地补偿费以及安置补助费的补偿分配，关键因素不在于其是否为土地承包经营权人，而在于其是否属于集体经济组织成员，是否属于被安置人口以及经村民民主程序确定的征地补偿费用分配方案。

根据对以上三个问题的分析，涉及农村土地承包经营权流转问题的征地补偿分配问题，要具体情况具体分析。农村土地承包经营权转让后，受让方可以取得其所有的地上附着物以及青苗的补偿费。是否属于被安置人口，能否参与土地补偿费及安置补助费分配则要具体参考依法经村民民主程序确定的集体经济组织制定的征地补偿费用分配方案。

【问题的由来】

安置补偿是集体土地征收过程中一个非常重要的环节，它直接决定了土地所有权是否最终发生转移。实践当中，有些地方为了加快征收进程，减少征地阻力，常常采取先签订安置补偿协议，先用地，后批准的办法，有的地方甚至直接规定了类似修订后《土地管理法》所确定的“预征收”程序。例如，《山东省土地征收管理办法》第十二条规定：“农村集体经济组织、农民或者其他权利人对补偿标准和安置方式没有异议的，由市、县人民政府国土资源行政主管部门和财政部门与农村集体经济组织签订土地征收补偿安置协议。土地征收补偿安置协议主要包括土地的位置、数量、地类、补偿标准、安置方式、费用的拨付时间和方式、土地的交接时间和方式等内容。”第十三条规定：“对补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议的，由市、县人民政府进行协调；协调不成的，报省人民政府裁决。”第十四条规定：“土地征收补偿安置协议签订或者补偿标准裁决后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照国家和省有关规定，组织编制土地征收方案，连同有关材料，报有批准权的人民政府批准。”第十六条规定：“市、县人民政府财政部门会同国土资源行政主管部门应当自依法批准土地征收之日起3个月内，依据土地征收补偿安置协议和土地征收勘测调查清单，将土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费按照规定程序足额支付给被征收土地农村集体经济组织、农民和其他权利人。”第十七条规定：“土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费足额支付后，被征收土地农村集体经济组织、农民和其他权利人应当在规定的期限内清理附着物，并移交土地。”由于《土地管理法》修订前未规定“预征收”程序，在此情况下，将安置补偿协议置于征收之前，势必会造成对补偿协议效力、金额等问题的争议，对于此类问题如何解决，实践当中存有争议。

【不同观点】

一种观点认为，根据修订前的《土地管理法》第四十五条、第四十六条等规定，征收集体土地须经国务院或省级以上人民政府的批准。而所谓“预征收”程序中签订的协议，由于没有法律法规授权，违反法律强制性规定，应属无效。

另一种观点认为，如果预征收协议签订后，征地行为得到有权机关的批准，则不宜仅仅因为程序问题否定协议的效力。但是，协议约定的价格如果低于批复下达时土地的低价，则应当补足差价部分。

还有一种观点认为，预征收协议签订后，在征地行为得到有权机关批准的情况下，不能否定协议的效力。同时，在批复下达后，安置补偿行为只是协议约定内容的履行行为，在该行为没有违反协议约定，或者协议本身没有就履行期限明确约定的情况下，因履行时间滞后产生的地价等差异，被征收人无权向征收部门主张。

【裁判思路与裁判规则】

征地批复下达前，征收部门与被征收人签订的安置补偿协议争议，通常涉及两个问题：一是在征地批复下达前，相关主体是否有权签订安置补偿协议，或者说，其签订的安置补偿协议是否有效；二是在协议签订后，至征地批复下达这段时间，如果地价波动，协议约定的安置补偿标准和数额是否有效。

对于第一个问题，修订前的《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施……”据此，市、县人民政府土地行政主管部门与被征收人签订安置补偿协议，应当是在征收土地方案经过省级以上人民政府批准，且安置补偿方案经过市、县人民政府批准之后。安置补偿协议的签订，实质上是落实和实施征收土地方案以及安置补偿方案的具体方式。在此之前，由于相关部门还没有获准征收土地，签订协议的标准和主体也尚未经过有权机关批准，此时，征收部门与被征收人签订安置补偿协议，是缺乏法律依据的。那么，我们是否可以依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）第十二条规定的“有下列情形之一的，人民法院应当确认行政协议无效：（一）被告无职权或者超越职权订立的”来认定安置补偿协议无效呢？本书认为，通常不宜认定协议无效，原因如下：

一方面，从安置补偿协议所具有的行政性角度看，不宜认定该协议无效。《行政协议司法解释》所指的导致行政协议无效的“无职权或者超越职权”的情形，应当与《行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效的内涵作同一理解，即行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，人民法院方可判决确认无效。而对于“重大且明显违法”标准中的“重大”，一般是指行政行为内在的“重大违法性”，即行政行为的违法瑕疵已经达到了连信赖保护原则都无法为其进行解释的境地。[②] “明显”则是指行政行为外在的“明显违法性”，即行政行为的违法瑕疵是显而易见的，依一般人的理性和经验就能很容易地判断出来。按照这一标准，市、县级人民政府及其土地管理部门，或者其委托的机构，总体上是具有实施征收土地和签订安置补偿协议职权的，或者说，从相对人的角度看，上述主体确实是签订此类协议的有权主体。因此，即使其在征地方案没有得到批准的前提下实施征地行为，进而签订安置补偿协议，也还没有达到超出信赖利益保护和形式上明显违法的程度，从而不属于行政诉讼法及行政协议司法解释所规定的“无职权或者超越职权”的情形。

此外，如果征地行为事后得到了批准；或者虽然没有得到批准，但因为涉及公共利益，撤销该行为将造成更大的损失，而被法院确认违法，保留效果；又或者该协议的签订得到了地方行政法规或者规章的授权。在上述情况下，安置补偿协议作为征收行为的一个组成部分，自然也不应当被确认无效。

另一方面，从安置补偿协议所具有的合同性角度看，也不宜轻易认定该协议无效。在我国，关于合同无效的民事法律规范主要是《合同法》第五十二条和《民法总则》第一百四十四条、第一百四十六条、第一百五十三条和第一百五十四条。其中，《合同法》第五十二条中规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《民法总则》第一百四十四条规定“无民事行为能力人实施的民事法律行为无效”。第一百四十六条规定“行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效”。第一百五十三条规定“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效”。第一百五十四条规定“行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效”。在上述条款中，与本专题讨论的安置补偿协议效力问题相关的，主要是该协议的签订是否违反“违反法律、行政法规的强制性规定”问题。

对于何为“法律、行政法规的强制性规定”，理论界和司法实务一般通过对效力性规范和管理性规范的区分加以认识，且通常认为在违反效力性规范的情况下，合同行为无效。最高人民法院在《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（法发〔2009〕40号）第15点、第16点指出，正确的理解、识别和适用“关系到民商事合同的效力维护以及市场交易的安全和稳定”。“人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。”具体到认定效力性规范，可以采取以下标准：“第一，法律法规明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，该规定属于效力性规范；第二，法律法规虽没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，但违反该规定后，如果使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，也应当认为该规范属于效力性规范；第三，法律法规虽没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，违反该规定以后若使合同继续有效并不损害国家利益和社会公共利益，而只是损害当事人的利益，在此情况下该规范就不应属于效力性规范，而应当是管理性规范。”根据这些规定，由于《土地管理法》及其实施条例并没有明确禁止在未批准征收的情况下签订协议，而只是就包括签订安置补偿协议在内的征地程序作出了规定，加之确认征地行为或协议无效，通常情况下反而会导致国家和公共利益受到更大损害，因此，对于此类协议，即使从民事法律关系角度看，也不宜轻易否定其效力。此外，《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定：“当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。”该条虽然是对买卖合同的规定，但不难看出，处分权并非合同成立或生效必要条件，不能仅仅因此而确认合同无效。

需要特别说明的是：首先，虽然不宜轻易否定协议的效力，但是由于“未批先征”的行为确实违反了修订前的《土地管理法》，因此，在有关部门签订协议时确实没有取得法律授权或者征地批复的情况下，对于其所实施的包括签订安置补偿协议在内的征收行为，人民法院可以依据《行政诉讼法》第七十四条规定，判决确认协议“违法”，但保留其效力。其次，如果至一审法庭辩论终结时，该协议所依托的征收行为仍未取得批准，或者征收行为直接被法院判决撤销、确认无效，此时，该协议事实上已经无法继续履行，合同目的无法实现，因此，根据《行政协议司法解释》第十七条“原告请求解除行政协议，人民法院认为符合法律规定或者约定的解除协议情形，且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议”，以及《合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的……”和《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第二款“出卖人因未取得所有权或者处分权致使标的物所有权不能转移，买受人要求出卖人承担违约责任或者要求解除合同并主张损害赔偿的，人民法院应予支持”的规定，当事人请求签订协议的政府一方承担违约责任，或者要求解除合同并承担损害赔偿责任的，人民法院可以支持。

需要说明的是，由于安置补偿协议所依托的征收行为未取得批准，不属于协议行为本身无效的情形，而安置补偿协议本身也不需要经过其他机关批准，因此，其不属于《行政协议司法解释》第十三条所规定的“法律、行政法规规定行政协议应当经过其他机关批准等程序后生效，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确定行政协议不发生效力”情形。

对于第二个问题，即协议签订后征地批复下达时，由于地价波动所导致的安置补偿标准和数额争议如何处理的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”据此，被征收人以安置补偿协议约定的补偿数额“明显不公平”“不能实现合同目的”为由要求变更的，应当符合“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化”的条件，这里的重点是“无法预见”和“不属于商业风险”。通常情况下，地价的涨落具有一定的可预见性，属于商业性风险范畴，因此，单纯以土地价格涨落为由主张变更合同的，人民法院不予支持。但是，由于征收土地方案和安置补偿方案在报批过程中，各级审批部门可能会对方案作出调整，而这显然超出了被征收人可预见的范畴，因此，如果安置补偿协议签订后，与征地方案一同批准的安置补偿标准高于安置补偿协议约定的标准，则被征收人可以“情势变更”为由主张变更协议约定的补偿条款。从行政行为角度看，根据《土地管理法》及其实施条例的相关规定，征收部门也负有依据安置补偿方案对被征收人进行安置的职责，相应的，也就负有补足差价的义务。

【相关案例】

蔡某诉鄄城县人民政府

确认搬迁补偿安置协议无效案[③]

基本案情：2015年11月23日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅作出鲁建住字〔2015〕25号《关于公布2016年棚户区改造任务分解落实项目的通知》，其中濮水新村片区在列，而本案原告为该片区内孙庄行政村尹庄村村民。2016年5月1日，鄄城县人民政府发布鄄征公告（2016）6号拟征收土地公告，告知了拟征收土地的位置、范围、权属、用途，拟征收土地补偿标准及其他事项。2016年5月9日，鄄城县国土资源局拟订《关于孙庄行政村(尹庄自然村)拟征收土地补偿安置方案》，并予以公示。2016年6月3日，鄄城县棚户区改造工作领导小组办公室及原告签订搬迁补偿安置协议书，原告蔡某之妻肖凤霞在该协议书上被搬迁方处进行了签字。2016年8月2日，山东省人民政府作出鲁政土字〔2016〕395号建设用地批件，批复同意案涉土地。原告以政府一方在未取得征地批复的情况下签订的安置补偿协议无效为由，不服该协议，于2016年7月6日提起本案诉讼。

裁判摘要：本案被诉搬迁补偿安置协议是由鄄城县人民政府所组建的鄄城县棚户区工作领导小组办公室签订的行政协议。《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。”鄄城县人民政府作为县级政府具有组织实施征收涉案土地的主体资格，其在山东省人民政府作出征地批复之前签订被诉搬迁补偿安置协议符合《山东省土地征收管理办法》规定的征收程序。蔡某关于被诉搬迁补偿安置协议违反法律强制性规定的主张不予支持。

注释：

①（2018）最高法行赔申207号。

② 杨海坤、章志远:《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004 年版，第 250 页。

③（2017）鲁行终246号。